| Paradojas de la era M: hay menos empleo público pero más cargos políticos | | |
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En 2016 se interrumpió el crecimiento del 4% anual de empleados públicos. En el primer año macrista hubo una reducción del 0,4% respecto de 2015. Pero los 16 ministros que dejaba CFK se convirtieron en 21. Un aumento del 31,25%, con el consiguiente crecimiento de secretarías, subsecretarías y direcciones que los secundan.
El reciente anuncio del presidente Mauricio Macri de reducción de los cargos políticos de la administración nacional apunta a ponerle fin a una contradicción que, paradójicamente, fue impulsada por el actual gobierno.
En la actual gestión, se revirtió la tendencia ascendente del empleo público, que en los 12 años anteriores aumentó a razón de un 4 por ciento anual, según un estudio conjunto del Centro de Implementación de Políticas Públicas para la Equidad y el Crecimiento (CIPPEC) y la Asociación Argentina de Presupuesto y Administración Financiera Pública (ASAP). Pero ese freno no fue correspondido con una evolución similar en lo que respecta a los puestos políticos de dirección. Por el contrario, se incrementaron y, en consecuencia, también subieron en su participación relativa. En pocas palabras: en el Estado nacional hay menos empleados públicos que hace dos años, pero más puestos jerárquicos. Entre 2003 y 2015, la cantidad de empleados del sector público nacional pasó de 484.000 a 779.000. Con todo, la cifra no debe llamar a engaño, porque la suma de provincias y municipios incrementó mucho más sus planteles, al punto de que cada 100 agentes públicos, solo 21 son de la órbita nacional contra 79 de las otras dos jurisdicciones.
Aquellos que creyeron que con la asunción del gobierno de Cambiemos sobrevendría una profunda racionalización administrativa se mostraron parcialmente satisfechos con lo ocurrido en 2016, cuando se interrumpió el crecimiento del 4 por ciento anual de empleados públicos. En el primer año completo del macrismo hubo una leve reducción del 0,4 por ciento respecto de los niveles recibidos en 2015. La satisfacción fue parcial porque los 16 ministros que dejaba la ex presidente Cristina Kirchner se convirtieron en 21. Un aumento del 31,25 por ciento, con el consiguiente crecimiento de las secretarías, subsecretarías y direcciones que los secundan. Un sobredimesionamiento que, de acuerdo con lo anunciado el lunes, se buscará revertir con una reducción del 25 por ciento de los cargos. Los números no cierran y hacen recordar a los descuentos en los precios previamente remarcados de ciertos comercios.
Diego Giacomini, director de Economía y Regiones y profesor de la UBA, se vale de la comparación de esos porcentajes para relativizar el alcance de la medida. "El recorte del 25 por ciento de los cargos políticos no es más que un show, porque este gobierno al asumir agrandó la estructura preexistente en un porcentaje mayor. Es decir que aun bajándola un 25 por ciento seguirá siendo más grande que la administración heredada, que ya era récord en la historia argentina". Giacomini sustenta su crítica en el convencimiento de que "el Gobierno tiene que dar el ejemplo con la reducción del gasto", especialmente de cara a las provincias y municipios, el blanco principal de quienes se alarman por el aumento de la dotación de empleados públicos.
Un aumento en el que no hay coincidencias a la hora de buscar números y responsabilidades. Al respecto, Tomás Raffo, del Instituto de Pensamiento y Políticas Públicas (IPyPP), desconfía de las cifras que se barajan. "Habrá que verlas bien, porque la época de las privatizaciones (en referencia a la década del 90) fue expulsora de la mano de obra del sector público y eso nunca se compensó con los aumentos de planta estatal". De todos modos, admite que "a finales de 2015 se incorporaron masivamente empleados de la mano de la partida del gobierno kirchnerista".
Según Raffo, el punto pasa por la profesionalización de la carrera administrativa, con "programas de evaluación y calificación permanente" y "una mayor participación de asociaciones sindicales. Una preocupación compartida por CIPPEC, que alertó por el abuso de designaciones discrecionales en la "Alta Dirección Pública (ADP)".
Sobredimensionamiento
Para Agustín Etchebarne, director de la Fundación Libertad y Progreso, "entre el 2000 y la actualidad la cantidad de empleados públicos de las tres jurisdicciones (federal, provincial y municipal) pasó de dos millones a cuatro millones y los servicios no mejoraron". Ese aumento, según su parecer, se explica porque "se ha usado al Estado para financiar a la política".
"Esto no es privativo de un gobierno, aunque las gestiones de (Eduardo) Duhalde y Néstor y Cristina Kirchner fueron las que más hicieron crecer el empleo público", añade, sin olvidarse que, además, "pasamos de 1,5 millón de planes sociales en 2002, en lo peor de la crisis, a 8,5 millones en la actualidad".
En cuanto a las modalidades para llevar a cabo la racionalización, Etchebarne propone "reducir el actual número de ministerios a no más de ocho y eliminar todas las secretarías y subsecretarías, con lo que los niveles se reducirían de cinco a tres: ministro, viceministro y directores".
En ese aspecto coincide con Giacomini, para quien "la estructura del Estado es de tal volumen que pretender arreglarla con la reducción del 25 por ciento de los cargos políticos es como querer curar una enfermedad grave con ibuprofeno". En consecuencia, propone un tratamiento similar: "los 23 cargos ministeriales (21 ministerios más la Jefatura de Gabinete y la Secretaría General) tienen que volver a ser los ocho originales" vigentes hasta la reforma constitucional de 1994. También postula que "se deberían eliminar todas las secretarías y subsecretarías, debajo del ministro deben estar los directores nacionales".
Una pretensión de gran envergadura si se tiene en cuenta que, según un relevamiento de Libertad y Progreso, en la actualidad hay 85 secretarías y 204 subsecretarías. A las que se deben sumar 687 direcciones nacionales y generales, 50 institutos, 91 entes descentralizados y 905 unidades de coordinación o articulación.
Etchebarne discrepa con quienes alertan que borrar de un plumazo secretarías y subsecretarías traerá, además de consecuencias sociales, una virtual parálisis del Estado. "Al contrario, va a mejorar muchísimo", asegura, aunque admite que la tarea no será sencilla. "Estamos frente a una encrucijada de la que es difícil salir y para lograrlo se requiere del mayor apoyo político del oficialismo y de la oposición. Necesitamos del mayor consenso posible de la sociedad", exhorta.
Un consenso del que Raffo no forma parte, ya que a su juicio "se suele utilizar al ajuste de los empleados estatales como una excusa, con el argumento de que con medidas de esa naturaleza se va a reducir el déficit fiscal. Pero ese déficit se incrementó de manera superlativa por el pago de intereses de la deuda. Eso fue lo que hizo crecer el déficit público, no los empleados estatales ni los contratos".
Profesionalización
Antes que en la cantidad de agentes, Raffo hace hincapié en la profesionalización de la carrera administrativa y en que la discusión "no nos parece que sea una cuestión técnica sino social" en la que el presidente Mauricio Macri "plantea un Estado que si bien no es el neoliberal de los 90, no tiene en cuenta su participación en términos estratégicos".
"Obviamente que hay que redefinir el sector público, pero eso no forma parte del debate real, porque solo hay una discusión de reducción de costos laborales", señala. En ese sentido, critica que "hay décadas de ausencia de carrera administrativa, muchos son contratados a dedo" y además señala el tratamiento diferenciado que se le conceden a los dos grandes sindicatos estatales. Desde su cercanía a ATE, Raffo asegura que "UPCN acompañó a todos los gobiernos de turno de los últimos quince años".
Por su parte, Jorge Colina, director del Instituto para el Desarrollo Social Argentino (IDESA), no da un número de reparticiones que hacen falta conservar, más allá de subrayar que "los cargos políticos no deben abundar", pero dice que medidas de esa naturaleza solo aportan una "solución parcial" al problema del déficit. Por lo tanto, sostiene que necesitan ser complementadas. "Además de racionalizar el gasto de la política, hay que ordenar el federalismo y desarticular gradualmente las decenas de programas nacionales que desde los Ministerios de Educación, Salud, Desarrollo Social, Interior y Vivienda, entre otros, se ejecutan de manera superpuesta con funciones provinciales y nacionales", puntualiza.
Con esos programas, indica, "se reparten entre las provincias pequeños arreglos de escuelas, centros de salud, distribución de algunos medicamentos, algunas vacunas, útiles escolares, el pago de parte de salarios de empleados provinciales, etcétera, de manera episódica, sólo para algunas localidades, sin sistematización, sin información sobre a quién llegan esos recursos, o si llegan a gente en estado de necesidad". Para Colina, "lo peor es que hacen que provincias y municipios se desentiendan de sus obligaciones porque son ellas las que deben proveer estos dispositivos. Estos programas sumarán más de 100.000 millones de pesos, según el presupuesto 2018".
Eficiencia
El tamaño de la administración estatal es abordado por Etchebarne considerando no solo la funcionalidad sino también su incidencia en el déficit fiscal y los impuestos sobre la sociedad. "Necesitamos un Estado eficiente, sin burocracia ni duplicaciones de funciones, de manera que deje de ser una carga para el sector privado, que puede generar un millón de nuevos puestos de trabajo por año". La forma de llevar adelante esa tarea, precisa, "es un proceso que dura seis meses y estimamos que se puede desafectar a unas 200.000 personas del sector público". Y para que no queden dudas, aclara que no se refiere a las tres jurisdicciones sino "solamente a la federal".
"Obviamente, no queremos que esa gente se quede en la calle, por eso pensamos en lo que denominados amortiguadores sociales: durante dos años pagarles el sueldo y además ofrecerles incentivos para que se incorporen al sector privado. Por ejemplo, que el Estado se haga cargo por un tiempo determinado de las cargas patronales", explica.
Raffo disiente y asegura que es "absolutamente falaz el argumento de que la carga impositiva es para mantener un Estado ineficiente". Agrega que "hay países desarrollados que, en vez de bajar impuestos, tienen una carga tributaria que duplica a la argentina en términos de PBI. Islandia, Finlandia, Suecia tienen una carga impositiva del 60 por ciento, los principales países de la Unión Europea del 40 por ciento. Todos tienen una mayor carga pero también mejor distribuida", señala.
Convencido de que la medida del Gobierno "no tiene un impacto importante en el resultado fiscal", Giacomini propone "avanzar sobre cuentas que nadie quiere atacar", como "la baja de los subsidios económicos a cero, la transferencia de la obra pública al sector privado con un sistema de garantías e incentivos y la eliminación de las transferencias discrecionales a las provincias".
En una segunda etapa, dice, "se podría actuar sobre el empleo público y los planes sociales, que crecieron exponencialmente", completándose de esa manera un ahorro fiscal que, asevera, "sería equivalente a siete puntos del PBI".
El gabinete de ministros, en 165 años de historia
La cantidad de ministerios del gabinete presidencial fue variando desde la sanción de la Constitución de 1853. A medida que las demandas del Estado nacional fueron creciendo, también lo hizo el número de carteras, en un proceso que inició Julio Argentino Roca en su segunda Presidencia.
Vale la pena remarcar que como el número de ministros estaba acotado por el artículo 87 de la Constitución, muchos presidentes recurrieron a otras vías para incrementar el número de colaboradores, a través de secretarías que dependían directamente de ellos. Ese impedimento pudo ser salvado tanto por medio de golpes de Estado (que por definición no respetan las disposiciones de la Carta Magna) o por reformas constitucionales, como las de 1898,1949 y 1994. En el caso del breve interinato de Adolfo Rodríguez Saa se optó, dada la situación de emergencia, por reducir el número de ministerios a cuatro, si bien José María Vernet fue titular al mismo tiempo de los de Defensa y de Relaciones Exteriores.
Período y presidentes Ministerios
1853-1898 (Urquiza, Derqui, Mitre, Sarmiento, Avellaneda, Roca, Juárez Celman, Pellegrini, L. Sáenz Peña, J. E. Uriburu) 5
1898-1949 (Roca, Quintana, Figueroa Alcorta, R. Sáenz Peña, De la Plaza, Yrigoyen (2), Alvear, J. F. Uriburu, Justo, Ortiz, Castillo, Rawson, Ramírez, Farrell, Perón) 8
1949-1955 (Perón) 21
1955 (Lonardi) 18
1955-1958 (Aramburu) 16
1958-1970 (Frondizi, Guido, Illia, Onganía) 8
1970 (Levingston) 9
1971-1973 (Lanusse) 11
1973-1976 (Cámpora, Lastiri, Perón, Martínez) 8
1976-1981 (Videla) 9
1981 (Viola) 13
1981-1983 (Galtieri, Bignone) 10
Desde la recuperación democrática
1983-1995 (Alfonsín, Menem) 8
1995-1999 (Menem) 9
1999-2001 (De la Rúa) 12
2001 (Rodríguez Saa) 3
2002-2007 (Duhalde, Kirchner) 10
2007-2015 (Fernández de Kirchner) 16
2015- (Macri) 21
N. de R: Se toma el mayor número de ministerios en las presidencias que hayan variado la cantidad a lo largo de su gestión. En el caso de Perón en 1949 y Menem en 1994, se tuvieron en cuenta las reformas constitucionales para separar sus gestiones. A partir de 1994, al número de ministerios se debe agregar, en cada caso, la Jefatura de Gabinete de Ministros.
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